马 东

　　华通联食品安全服务技术有限公司首席咨询师，总经理;食品安全管理专家，IRCA ISO9000主任审核员，ISO22000主任审核员，BRC审核员。在大学从事食品教学多年并参与多项食品科研工作，拥有11年跨国食品企业质量管理工作经验。

　　中华人民共和国第一部《食品安全法》，自2009年6月1日开始实施，至今刚好5年时间。当初颁布《食品安全法》略显匆忙，当时中国乳品行业正在经历一场史无前例的食品丑闻，几名婴儿因食用含有三聚氰胺的婴幼儿配方奶粉而丧命，几百名婴儿患病住院。在随后的调查中，中国几家乳业巨头的产品均被检测出三聚氰胺。结果表明在原乳中掺假甚至添加非法物质已然成为行业中“劣币驱逐良币”的潜规则，它是中国乳品产业高速发展进程中必然的结果，如同一辆以最高速度在高速公路上行驶却没有刹车装置的汽车，翻车的可能性非常高。

　　如果期望颁布一部法律就彻底解决中国食品安全问题，那只是一厢情愿，何况中国在食品安全方面所遇到的挑战，也属于史无前例。由计划经济体制所衍生的食品安全管理体系，在监管职责、技术标准、机制设计和法治精神等方面，都与世界上食品安全管理领先国家有很大差距。人性中的贪婪、狡诈、浮躁等负面因素，在持续近30年的经济高速发展中持续发酵，中国人在创造世界经济奇迹的同时，也在吃着历史上安全风险最大的食品。

　　中国第一部《食品安全法》的主要价值在于：第一是提醒消费者食品是有安全性问题的，当遇到食品安全问题时，可以依靠法律保护自己的权益;第二是让食品经营者了解生产安全食品是最起码的底线，一旦越线必定要受到惩罚;第三是对于食品安全监管部门的不作为可以问责，责任比权力更重要。

　　作为平息公众愤怒情绪而匆匆颁布的第一版《食品安全法》，在其制定过程中也带着明显计划经济体制的痕迹。围绕着食品安全有三个博弈方;消费者、经营者与监管者。经营者制定过程中没有充分发挥其话语权，而消费者的权力也没有在法律制定过程中得到体现，消费者只有发现食品安全问题，甚至造成实际伤害后，才能由消费个体向经营者追诉财务赔偿。但食品安全是严重危害社会公众健康的问题，理应通过被纳入公益诉讼的方式，允许公益性组织等代表不特定的受害群体提起民事诉讼。如在三聚氰胺事件中，虽然有赔偿基金，但由于没有相对独立的组织进行管理，受害儿童和家庭没有得到赔偿保护。有些食品安全问题需要一定时间才能从隐性变为显性。如果没有公益性组织给予支持，消费者的利益得不到保护。

　　由于第一版《食品安全法》制定过程是由监管者与学者主要参与完成，因此在界定责任时，有许多本应由监管部门承担的责任，却推给了经营者，甚至消费者。这也是中华人民共和国第一部《食品安全法》在实施不到5年就面临修改窘境的原因。

　　法律需要体现的是公平、正义。经过5年的时间验证，第一版《食品安全法》主要存在以下四个问题;

　　1.食品安全风险评估及预警机制未真正健全并发挥作用。

　　按照《食品安全法》规定，国家及省级地方应组织建立食品安全风险评估制度及食品安全监测体系。这应该是一套完善的预防预警机制。然而到目前为止这些相关机制并没有发挥应有的效能。国务院食品安全风险评估委员会成员基本都是高校和科研机构人员，对市场的实际情况缺乏直接经验及了解，导致相关决策滞后与脱离实际。

　　2.对于食品安全事故造成的受害者缺乏长期追偿和保障机制。

　　《食品安全法》中只规定了对造成食品安全问题的惩罚，但未就食品安全问题造成伤害特别是长期性伤害的受害者进行相关补偿和保障做出具体规定。一旦发生重大食品安全事件，始作俑者公司一倒闭，受害者根本无法根据民事诉讼途径获得相应的民事赔偿。法律中对如何保证受害者的追偿途径以及资金保障没有明确的规定。比如一旦发生重大食品安全事故，相关单位在进行事故处理时第一时间对事故责任人的相关资金资产进行必要保全作为保障受害赔偿的资金来源等。

　　3.部分条款描述过细过死，未考虑市场实际情况导致执行落实困难。

　　法律中有关于记录产品生产日期及批次的要求，此要求实际情况无法落实，而且对食品安全风险控制并无实际意义。食品安全追溯体系的建立应该是从源头就开始进行，应该要求从田头到餐桌进行全供应链追溯，把相关数据一步一步传递到零售终端而非只在终端记录。

　　4.食品安全监管多头管理，衔接不严造成监管死角以及重复浪费资源

　　与《农产品质量安全法》缺乏有效衔接，上游食品原材料质量及安全监管不足导致风险带入食品制造及流通环节。其他的相关法律法规及标准等未能完全配套。

　　2014年5月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，讨论通过《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》。其背景是十八大之后，随着大部制改革，主导食品安全管理的行政管理部门，由以前的国家质检总局转向给国家食药总局。在2.0版的《食品安全法》中，主要是解决了以往的分段管理模式，并明确食药总局为食品安全监管主要部门。