谈食品安全监管的现状与发展

2020-09-24 15:22:15 来源：食品安全导刊

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　　谈食品安全监管的现状与发展

　　食品安全关系到广大群众的身体健康和生命安全。我国政府高度重视食品安全问题，近年来不断从法律法规、监管机构等方面强化食品安全监管工作。2015年，国家修订出台了新的《中华人民共和国食品安全法》，对食品安全给出了明确的定义：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”同时，在第三条中明确提出，在食品安全工作中要实行“社会共治”的监督管理制度。面对当前食品安全形势错综复杂的客观实际，如何有效地评价食品安全监管效果，进而提升食品安全监管水平已然成为政界和学界广泛关注的话题。

　　中国现有两亿多农民从事种植养殖行业，农户违法成本低，监管难度极大。全国每年消耗32万吨农药、6000万吨化肥和250万吨农业塑料薄膜，粗放的农业生产模式导致化学污染成为当前食品安全的最大风险。2015年，中国规模以上食品工业企业主营业务收入 11.34万亿元，占全国工业总产值比重10%以上。尽管已成为国内第一大工业行业和国民经济重要支柱，与发达国家集中生产和有序流通的食品供应体系相比，中国食品产业基础系统性薄弱，表现为产业结构“多、小、散、低”，集约化程度不高，生产经营者诚信意识和守法意识淡薄。

　　食品安全监管的问题

　　食品安全法律体系不健全。尽管我国已经制定了比较完善的法律法规，但在地方实施时仍然存在差异，导致了很多不法商家打擦边球，走在法律的边缘。此外，新版《食品安全法》内容复杂，难以理解，难以实施，虽然法律上的许多漏洞已经被消除，但是，近年来转基因技术和纳米技术等高新技术不仅扩大了食品市场，还引发了更多的问题，食品安全管理的步伐跟不上食品市场的发展。

　　多部门联合监管，责任推诿，监管真空。政府多个部门的共同监督最终导致监管真空地带。各级地方部门按照各级直接部门的要求，将食品安全行业整体分类为监管类。该监管模式涵盖了食品供应链的一切方面，但长期分割的管理模式导致了部门的责任重复，各部门会忽略一些地方，形成监管盲区。当问题发生时，各级监管部门互相推诿，中央政府机关很难调查监管部门的管理责任。例如，在三鹿奶粉事件中，患有“肾结石”的孩子在 2008 年首次被发现。父母报告说，他们的孩子曾长期食用三鹿集团生产的婴儿奶粉，他们在 7 月中旬收到孩子的检查报告，并送往卫生部。此后，生病孩子的数量逐渐增加到 14 名。但市场上仍发现奶粉在销售，奶粉生产中也未发现问题，说明奶粉生产和销售过程存在严重脱节。乳业的生产归属于畜牧业，食品安全监督方面由质量监督部门负责，产品进入市场后由工商局主管。在管理过程中，食品安全监督又存在质量监督和卫生监督两方面，从而导致了管理混乱。

　　监管技术水平落后。我国的检测技术水平较低，在技术和设备层面远远落后于发达国家。再加上缺乏熟练的检疫人员，几乎所有的检测机构只能进行日常性的检测项目，缺乏更多的项目技术和硬件条件，有时在检测期间，工作人员只能从表面判断，特定参数和食品的详细情况无法检测出来。一方面，随着我国市场食品种类的增加，新开发的检测方法没有被广泛用于实际的检测工作，政府的资金分配不足，设备的落后也导致了相关部门的检测效率下降。另一方面，我国政府职员缺乏合理的食品安全规划，其对工作不负责任。

　　完善食品安全监管体系的思考

　　食品安全问题成因的复杂性决定了其解决途径的综合性。除政府监管外，企业自治、行业自律、媒体监督、消费者参与、司法裁判同样是纠正市场失灵进而保障食品安全的手段。因此，食品安全治理现代化要改变过去政府一家“单打独斗”的格局，重构监管部门、企业、行业协会、媒体和消费者等主体的角色和权利义务关系。当这种关系用法律、政策等制度形式固定下来时，就成为食品安全治理体系。

　　而要将食品安全监管嵌入经济结构调整、政府职能转变和社会治理创新的战略布局中，亟须一个高层次、综合性监管机构统筹食品领域监管政策和相关经济政策、社会政策，协调食品产业发展、质量安全等目标。

　　建立健全食品安全法制度。在2015年修订的《食品安全法》中，加强了食品安全所有方面的法律规范，逐步加强了对犯罪者的惩罚力度。但是，政府内横向和纵向的改革还不够。现阶段，以《中华人民共和国食品安全法》为核心，其他相关法规均是基于部门的具体目的和责任。在实际实施的过程中，部门的管理者缺乏与其他部门在横向上的交互。调查食品安全问题时，出现惩处标准和措施不一致的情况，这样容易引起法律纠纷和部门之间的矛盾。因此，在完成我国食品安全监督法制度的过程中，必须考虑到各个部门的责任，加强部门和部门之间的交流，有效地实现执法机关的团结和协调。

　　有效完善食品安全质量检测和风险评估制度机制。①加强食品质量检验体系建设，同时加强企业自查和中介机构检查。充分利用各部门和地方建立的监管网络，在各自优势的基础上，实现中央和地方机构之间的有效合作关系。针对目前业务部门实际情况，负责食品安全相关部门的相关领导需要管理和提升相关部门的检测技术，将优势继续保持，弥补存在的缺陷，部门之间分工明确，不断加强体系建设。实现生产经营的标准化，质量检验员负责从食品生产到种植开展安全检查和监督工作，并建立田间产品的档案管理制度，还负责建立村庄和城镇植物保护人员和质量检查员制度。②建立各类农产品质量安全监测站。加强规范仓储、销售、使用等合格产品准出口体系建设，建立有效的食品出口批发和零售市场监管准入体系，加强供给侧食品质量安全监管力度。

　　加强食品安全监管治理队伍建设。强大产业和强大监管互为支撑。中国食品药品监管人员编制长期在10万人左右，而各类有证的食品生产经营主体则数以百万计，监管人员和监管对象比例严重失衡。

　　我国食品安全监督机制不完善，部分原因是监督职能分配得不合理，同时也反映出目前食品行业缺乏专业的监管体系，健全的食品安全意识和生产业务培训体系，以及有效的评价体系和惩罚制度以及职业道德和责任感。为改善食品安全监管现状，政府应加强食品安全监督的质量和能力：①定期培训执法人员，加强监督队伍组织，增加对食品安全监督部门不良行为的惩罚条例，使其从法律层面严格规范和标准化。②定期对管理监管人员食品安全相关的知识和能力进行考核，公布政府机关人员的道德和职业素质的考核结果，使政府的内部管理系统更加开放和透明。

　　随着社会经济的不断发展，人们的生活水平不断提高，人们对食品安全问题也越来越重视。为了保障我国的食品安全，保证食品消费市场的安全性和稳定性，我国已初步建立了食品质量安全监管体系。然而，在当前我国食品质量和安全监督过程中仍存在一些问题有待解决。因此，应该努力完善我国食品质量安全监管体系，加强食品质量安全监管，提高执法人员和公众的食品质量，才能保证我国食品质量安全，不断完善和优化我国食品质量安全监管体系。

　　作者简介：邵政，硕士，研究方向：法理学。

　　邵政

　　南京工业大学